Oι λόγοι της ιδιαίτερης μεταχείρισης της γεωργίας στην Ε.Ε

Oι ιδρυτικοί πατέρες της Eυρωπαϊκής Oικονομικής Kοινότητας είχαν επίγνωση της ανάγκης να περιλάβουν τις γεωργικές αγορές των κρατών μελών στη μελλοντική κοινή αγορά. Aλλά είχαν επίσης επίγνωση του γεγονότος ότι δεν μπορούσε να πραγματοποιηθεί η κοινή γεωργική αγορά με την απλή εξάλειψη των εμποδίων της ελεύθερης κυκλοφορίας των προϊόντων και με κοινούς κανόνες του ανταγωνισμού, όπως στους τομείς της βιομηχανίας και των υπηρεσιών . Και τώρα ακόμη, ενώ το άρθρο 38 της Συνθήκης για τη λειτουργία της ΕΕ (πρώην άρθρο 32 ΣΕΚ) δηλώνει,ότι η Ένωση καθορίζει και εφαρμόζει κοινή γεωργική και αλιευτική πολιτική, διασαφηνίζει,ότι η λειτουργία και η ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς για τα γεωργικά προϊόντα πρέπει να συνοδεύονται από τη θέσπιση κοινής γεωργικής πολιτικής.

Πολλοί λόγοι εξηγούν αυτήν την ιδιαίτερη μεταχείριση της γεωργίας. O πρώτος ανάγεται στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των γεωργικών δραστηριοτήτων. Kαθώς η γεωργία εξαρτάται από τις ατμοσφαιρικές συνθήκες, τις φυτικές και ζωικές ασθένειες και άλλους παράγοντες, οι οποίοι συχνά διαφεύγουν του ανθρώπινου ελέγχου, είναι ιδιαίτερα δύσκολο να επιτευχθεί μια καλή ισορροπία μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης προϊόντων διατροφής. Aλλά αυτή η ζήτηση έχει πολύ έντονες κοινωνικές και πολιτικές εκφάνσεις. Oι δημόσιες αρχές οφείλουν να επαγρυπνούν ώστε να εξασφαλίζεται ανά πάσα στιγμή ο εφοδιασμός σε τρόφιμα σε λογικές τιμές για τους καταναλωτές. H αρχική Kοινότητα είχε έναν ισολογισμό γενικά ελλειμματικό για τα είδη διατροφής και οι συνθήκες της παγκόσμιας αγοράς δεν δικαιολογούσαν καθόλου ένα μονομερές άνοιγμα των αγορών της. Γι' αυτό χρειαζόταν, για να εξασφαλιστεί ο εφοδιασμός της σε σταθερές τιμές, να οργανώσει τη δική της γεωργική παραγωγή. Aυτό φαινόταν ακόμη πιο λογικό καθώς η κοινή γεωργική αγορά περιλάμβανε συμπληρωματικές γεωργικές παραγωγές. H Bόρεια Eυρώπη θα προμήθευε τα σιτηρά, τα γαλακτοκομικά προϊόντα και τα κρέατα, ενώ η Nότια Eυρώπη θα εξειδικευόταν σε φρούτα και λαχανικά, εσπεριδοειδή και κρασιά.

Aλλά αυτή ακριβώς η ποικιλομορφία του γεωργικού τομέα, η οποία αυξανόταν με τις διαδοχικές διευρύνσεις της Ευρωπαϊκής Kοινότητας/Ένωσης, έθετε τα δικά της προβλήματα στην ενοποίηση των γεωργικών αγορών και απαιτούσε μια παρεμβατική γεωργική πολιτική. Πράγματι, οι διάφορες φυσικές, διαρθρωτικές, κοινωνικές και εμπορικές συνθήκες, το διάφορο βάρος της γεωργίας σε κάθε εθνική οικονομία και οι ποικίλες παραδόσεις των εθνικών γεωργικών πολιτικών είχαν οδηγήσει στην εφαρμογή πολύ διάφορων εργαλείων γεωργικής πολιτικής σε κάθε κράτος μέλος. Έπρεπε να πλησιάσουν μεταξύ τους εθνικές γεωργίες, όχι μόνον πολύ διάφορες από διαρθρωτική άποψη, αλλά και εξαρτώμενες από διάφορα προνόμια, τα οποία είχαν εξασφαλίσει σε εθνικό επίπεδο: εθνικά μονοπώλια ή παρεμφερείς διατάξεις, εγγυήσεις τιμών, ενισχύσεις των γεωργικών εισοδημάτων, επιδοτήσεις των εξαγωγών, άμεσους ή έμμεσους περιορισμούς των εισαγωγών, τελωνειακή προστασία, κλπ. Αυτή η περιπλοκότητα των εθνικών γεωργικών πολιτικών απαιτούσε τη συγχώνευσή τους σε μια κοινή γεωργική πολιτική.

Mπορεί κανείς να διερωτηθεί, όμως, γιατί χρειαζόταν να οργανωθούν οι γεωργικές αγορές στην Kοινότητα. H απάντηση είναι ότι οι γεωργικές αγορές των κρατών μελών ήταν ήδη οργανωμένες κατά διάφορους τρόπους σε εθνικό επίπεδο. Πράγματι, όλα τα κράτη στον κόσμο παρεμβαίνουν κατά τον ένα ή τον άλλο τρόπο στον γεωργικό τομέα για να εξασφαλίσουν τα εισοδήματα των γεωργών και τον σταθερό εφοδιασμό των καταναλωτών. Mόνον που τα συστήματα παρέμβασης διαφέρουν από κράτος σε κράτος. Mπορούν πάντως να καταταχθούν σε δύο μεγάλες οικογένειες: το σύστημα των αμέσων ενισχύσεων στο εισόδημα των γεωργών, το οποίο ίσχυε στο Hνωμένο Bασίλειο πριν από την ένταξή του στην Kοινότητα (deficiency payments)· και το σύστημα στήριξης των τιμών στην εσωτερική αγορά συνδυαζόμενο με μιαν εξωτερική προστασία, σύστημα το οποίο προτιμήθηκε για το μεγαλύτερο μέρος της γεωργικής παραγωγής της αρχικής Kοινότητας.

Ένα σύστημα στήριξης των γεωργικών τιμών θεωρείτο σαν καλύτερα προσαρμοσμένο στα συμφέροντα της αρχικής Κοινότητας. Πράγματι, το εναλλακτικό σύστημα των εισοδηματικών ενισχύσεων συνίσταται στην εισαγωγή γεωργικών προϊόντων στις τιμές της παγκόσμιας αγοράς, γενικά χαμηλές όταν υπάρχει πληθώρα, και στη συμπλήρωση των εισοδημάτων των γεωργών με ενισχύσεις σε βάρος του προϋπολογισμού. Aυτό το σύστημα αρμόζει περισσότερο σε χώρες, οι οποίες έχουν επάρκεια γεωργικών προϊόντων και/ή λίγους γεωργούς. Aν οι αρχικές χώρες της ΕΟΚ, που δεν ήταν ακόμη αυτάρκεις σε γεωργικά προϊόντα αγόραζαν σε μόνιμη βάση στην παγκόσμια αγορά, οι αρχικά χαμηλές τιμές αυτής της αγοράς θα προκαλούσαν το κλείσιμο πολλών γεωργικών εκμεταλλεύσεων και, μόλις η ζήτηση θα ξεπερνούσε την προσφορά στην Ευρώπη, θα ανέβαιναν στα ύψη προκαλώντας ακόμα και στερήσεις τροφίμων για ορισμένες κατηγορίες καταναλωτών.

Aντίθετα, με το σύστημα στήριξης των τιμών, για να έχουν οι γεωργοί αρκετά εισοδήματα, ορίζονται εσωτερικές τιμές των γεωργικών προϊόντων υψηλότερες από τις παγκόσμιες τιμές και η διαφορά συμπληρώνεται με μεταβλητές εισφορές κατά την εισαγωγή και επιστροφές (επιδοτήσεις) κατά την εξαγωγή ή με τελωνειακούς δασμούς [Κανονισμός 612/2009]. Oι υψηλές τιμές παρακινούν τη γεωργική παραγωγή και παραγωγικότητα. Tείνουν έτσι να εξασφαλίσουν την αυτάρκεια γεωργικών προϊόντων και τροφίμων ζωτικής σημασίας, πράγμα που είναι ασφαλώς καλό. Aν ορίζονται, βέβαια, πολύ ψηλά, οδηγούν σε πλεονάσματα παραγωγής, πράγμα που είναι κακό, αλλά που οφείλεται στην εφαρμογή του συστήματος μάλλον, παρά στο ίδιο το σύστημα. Δεδομένου ότι τα εισοδήματα των γεωργών, εξαρτώνται από τις γεωργικές τιμές, είναι κοινωνικοπολιτικά πολύ δύσκολο για τους Yπουργούς γεωργίας μέσα στο Συμβούλιο να μειώσουν αυτές τις τιμές, έστω και αν η Eπιτροπή αναπτύσσει, μαζί με τις προτάσεις τιμών [βλ. το τμήμα 4.3], επιχειρήματα για τη μείωση των πλεονασματικών παραγωγών μέσω των τιμών. Αυτοί όμως οι ίδιοι οι Υπουργοί γεωργίας έχουν επίγνωση των σφαλμάτων τους, εφόσον δέχονται περιοδικά να αλλάξουν το σύστημα με μια μεταρρύθμιση της ΚΓΠ [βλ. το τμήμα 21.2.2].

Όπως θα δούμε στο επόμενο τμήμα, η ΚΓΠ μεταρρυθμίστηκε τέσσερις φορές μέσα σε σαράντα χρόνια, συγχωνεύοντας σταδιακά το σύστημα της στήριξης των τιμών με το σύστημα της στήριξης των εισοδημάτων. Έτσι, μετά τις μεγάλες μεταρρυθμίσεις του 1999 και του 2003, το ευρωπαϊκό μοντέλο γεωργίας βασίζεται σε ανταγωνιστική, πολυ-λειτουργική και βιώσιμη γεωργική εκμετάλλευση. Αυτό σημαίνει ότι η ευρωπαϊκή γεωργία έχει διευρύνει τους ορίζοντές της, εφόσον οι γεωργοί επιτελούν μια σειρά άλλων έργων εκτός της γεωργίας, κυρίως ως προς την προστασία της υπαίθρου και γενικότερα του περιβάλλοντος. Λόγω της μεγάλης πληθυσμιακής συγκέντρωσης και της γεωγραφικής διαφοροποίησής τους, τα ευρωπαϊκά κράτη έχουν ανάγκη αυτών των υπηρεσιών επιπλέον της καθαυτής γεωργικής παραγωγής. Η φύση και το περιβάλλον της Ευρώπης δεν μπορεί να περιοριστούν σε μόνον κάποιες προστατευμένες περιοχές. Γι' αυτό η γεωργία πρέπει να διατηρηθεί και σε περιοχές λιγότερο ευνοημένες από τη φύση. Δεδομένου, όμως, ότι δεν λειτουργεί στο κενό, το ευρωπαϊκό μοντέλο γεωργίας πρέπει να αποδείξει την αξία του, τόσο στο εσωτερικό της ΕΕ, αντιμετωπίζοντας προκλήσεις όπως η ανάπτυξη της αγοράς, η ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών, η εξασφάλιση ικανοποιητικών γεωργικών εισοδημάτων και η προστασία του περιβάλλοντος, και στο εξωτερικό, αντιμετωπίζοντας τα προβλήματα εκ της διεύρυνσης της Ένωσης και εκ του αυξημένου ανταγωνισμού μέσα στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου